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研究与探索

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坚持监督原则   增强监督实效

李 颖 宝

  

    人大常委会依法做好监督工作,最重要、最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,人民代表大会制度是把三者有机统一起来的重要制度载体。监督法依据这个总原则,明确地规定了人大行使监督职权所必须遵循的具体原则,也就是基本原则。主要有四条:
    一是政治原则,即坚持党的领导的原则。这条原则实质上就是如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系问题。要把中国的事情办好,从根本上说,取决于我们党,取决于党的执政能力和领导水平,取决于党的先进性和战斗力。我国的宪法第一条就开宗明义地明确规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是执政党。坚持党的领导是历史的结论、人民的选择,是实现社会主义现代化,实现中华民族伟大复兴的根本保证。邓小平同志指出:“从根本上说,没有党的领导,就没有现代中国的一切。”而坚持党的领导与加强人大监督是什么关系呢?江泽民同志指出:“加强党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的”, “只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导。”也就是说,坚持党的领导与发展社会主义民主政治是一致的。用一句话来概括,坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证,做好人大监督工作可以更好地实现党的领导。在人大监督工作中如何坚持党的领导?最重要、最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验,坚持党的方针、政策,贯彻党的重大决策,将党的主张通过法定程序,变成国家意志,变成人民群众的自觉行动,从而实现党的主张和人民意志的高度统一,保证党的主张得到贯彻落实。监督法第三条明确规定:各级人大常委会行使监督职权,“应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想、坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”坚持党的领导,是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则,是必须遵循的最核心最重要的原则。
    二是法制原则,也就是依法监督的原则。这条原则实质上就是必须坚持法定的监督权限和程序,如何处理好加强人大监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系问题。人大常委会依法监督就必须坚持法定的监督权限与程序。各级人大常委会对本级“一府两院”的工作实施监督,并不等于代行国家行政、审判、检察机关的职权,也并不要包办“一府两院”的工作,而是要求我们正确处理人大监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系,依照法定的权限和程序做好监督工作。之所以这样做,完全是由我国的社会主义国家体制决定的。我国实行的是党领导下的以人民代表大会制度为政治基础的体制,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大统一行使国家权力,国家行政、审判、检察机关都由它产生,对它负责,受它监督。人大常委会与“一府两院”虽然职责分工不同,但目标任务是完全一致的,都是依法独立负责地履行职责,协调一致地开展工作,这与西方资本主义国家“三权鼎立”的政治体制有本质区别。因此,宪法规定人大常委会与“一府两院”的关系,是产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。从监督的角度看,人大监督的目的,在于促进依法行政和公正司法。所以,监督既是一种制约,又是一种支持和促进,是寓支持与促进中的监督和制约。同时,这种监督,又是依照法律规定,在法定权限和程序范围内进行的。一方面要敢于监督、善于监督,另一方面要依法监督,按法定权限和程序办事,做到监督不越规,支持不越位。既不失职,又不越权,是做好人大监督工作的准则和要求。监督法第二条明确规定,各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”,其“行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定”。就是说依照法定权限和程序行使监督职权,既是必须遵循的法制原则,又是做好工作的重要保证。
    三是组织原则,即坚持民主集中制、集体行使职权的原则。这条原则的基本要求是在充分发扬民主的基础上集体行使权力。因为第一,各级人民代表大会是由人民通过民主选举产生的国家权力机关,是代表人民行使国家权力的,它的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。正如吴邦国委员长指出的:“人大的最大优势是密切联系群众,最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志,是人大一切工作的出发点和归宿。”第二,人大常委会要对“一府两院”及其所属部门进行监督,一方面人大机关的工作人员不得担任“一府两院”及其所属部门的领导职务,另一方面,在此前提下,在工作程序和议事决策程序上必须在民主集中制的基础上实行集体行使职权的原则,不能个人说了算,这样有利于监督权更能体现人民群众的意志和利益。所以对列入议程的议题,在民主讨论的基础上需要作决议时,常委会每个组成人员都享有平等的表决权,一人一票,少数服从多数。监督法第四条明确规定:各级人大常委会“按照民主集中制的原则,集体行使监督职权”。这既是人大常委会全部工作的特点,当然也是人大监督工作的特点,又是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。
    四是公开原则,也就是公开透明的原则。这一条实质上讲的是把人大常委会的监督工作置于人民群众监督之下。人大常委会对“一府两院”进行监督,它自己受不受监督?要受监督。受谁监督?一要受人民代表大会的监督,二要受人民群众的监督。
各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关,由本级人民代表大会产生,对它负责,受它监督。据此,监督法第六条规定,各级人大常委会“行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督”。监督法第十四条、第二十条、第二十七条相应规定,人大常委会听取和审议的“一府两院”专项工作报告和计划报告、预算报告、审计报告以及执法检查报告,常委会组成人员对这些报告的审议意见,“一府两院”对审议意见的处理情况或者执行决议的情况,要向本级人大代表通报。
    对人民负责,受人民监督,是一切国家机关的活动准则。吴邦国委员长指出:“进一步提高人大监督工作的透明度。常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议,有关问题的整改情况等,要采取多种方式向社会公开,进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。”公开原则是把人大常委会的监督工作置于人民监督之下的重要保证。因此,监督法第七条规定,各级人大常委会“行使监督职权的情况,向社会公开”。监督法第十四条、第二十条、第二十七条相应规定,人大常委会行使监督职权的情况,凡是向本级人大代表通报的内容,同时要向社会公布,接受人民群众监督。
    搞好人大监督,除了必须坚持法定的原则外,还必须突出监督重点,增强监督实效。吴邦国委员长指出,贯彻实施好监督法,关键的一条,是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。只有这样,才能更好地行使监督权,才能使监督工作更有深度、更有实效。这就要求我们在监督工作中更加关注全市工作大局和人民群众的切身利益,把它作为监督工作重点常抓不懈,抓紧抓实。
    一要围绕科学发展进行监督。社会要和谐,首先要发展。发展是党执政兴国的第一要务,是构建社会主义和谐社会的前提条件,是解决前进中的一切问题的根本出路。统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然和谐发展,统筹国内发展和对外开放,是落实科学发展观的必然要求,是全党全国各项工作的大局,是落实科学发展观的必然要求,是全党全国各项工作的大局,理应成为人大依法监督的重点。因此在贯彻实施监督法的过程中,必须紧紧抓住这个第一要务不断加大监督力度。比如在统筹城乡发展的问题上,要以扎实推进新农村建设为突破口,高度关注“三农”问题,综合运用听取和审议工作报告,视察调查执法检查等形式,推动工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活等方针政策的落实,推动有利于改变城乡二元经济结构体制机制的建立,进一步加快农村综合改革的步伐,促进农业不断增产,农村加快发展,农民持续增收,促进城乡经济社会的全面、协调、可持续发展。
    二要围绕民生问题进行监督。民生问题事关人民群众的切身利益,事关社会的和谐稳定,民生问题不解决,改革发展稳定就成为一句空话。就业是民生之本,社保是民生之源。就业和再就业问题,社会保障和城乡特困救助问题,是最基本的民生问题。人大常委会要紧紧抓住这些问题,充分运用立法、监督、重大事项决定、重要人事任免等项职权,采取多种形式进行监督,不断强化政府促进就业职能,统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作,特别要督促政府千方百计扩大再就业政策扶持范围,健全再就业援助制度,帮助零就业家庭和就业困难人员充分就业。要特别关注社会保障工作,依法监督检查完善社保制度,建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系的情况,督促政府多渠道筹集社保基金并加强监管,完善企业职工基本养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度并加快推进农村新型合作医疗建设进程,加快推进失业、工伤、生育保险制度建设以及适应农民工特点的社保制度建设。尤其要关注城乡特困群体的救助工作,督促政府尽快健全和完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助以及城市生活无着落的流浪乞讨人员等救助制度,切实解决这些社会弱势群体的生活问题,特别是目前较为普遍存在的看病难看病贵、住房难住房贵的问题,真正把以人为本、关注民生、维护民利、保障人权作为人大监督工作的主题抓紧抓好。
    三要围绕民主政治建设进行监督。加强民主政治建设,是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的需要,是坚持和完善人大制度、实现人民当家作主的需要,是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的需要。各级人大常委会不仅肩负着民主政治建设的历史重任,也肩负着监督“一府两院”和基层单位进行民主政治建设的法定职责。要通过民主立法和科学立法,健全民主制度,丰富民主形式,规范民主内容,畅通民主渠道,扎实推进民生选举、民主决策、民主管理和民主监督,从而为人民群众享有广泛的民主权利提供有力的法制保障。要按照宪法、监督法和其它法律法规的要求,支持政府推进决策民主化科学化,深化政务公开,确保公民的知情权、参与权、表达权和监督权。要强化法律监督,加快法治政府的建设步伐,全面推进依法行政,使其严格按照法定权限和程序履行职责,特别是在行政责任追究和行政复议、行政赔偿方面要有新的突破和新的成效。在司法民主建设方面,要督促“两院”尽快健全公开审判制度、人民赔审员制度和人民监督员制度,充分发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。在基层民主建设方面,要在监督检查实施好村委会组织法、居委会组织法的基础上,制定和出台村务公开条例、企务公开条例以及其它相关的基层自治条例,进一步完善基层民主管理制度,最大限度地发挥社会自治功能,保证人民群众依法直接行使民主权利。
    人大常委会只要严格按照监督法的要求去做,就能提高人大监督的质量和审议决策质量。监督法的出台,对人大常委会监督工作的要求不是降低了,而是提高了,人大常委会加强监督工作的责任不是减轻了,而是加重了。所以,各级人大常委会和常委会组成人员都要认真学习、深刻领会、严格执行监督法,全面、正确地履行监督法规定的各项监督职责,不辜负党和人民对我们的期望和重托。



                      (作者为市人大常委会委员、研究室主任)


   

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